近日，湖南省人民政府办公厅印发了《湖南省耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）》（以下简称《专项规划》）。《专项规划》全面统筹发展和安全、保护与保障、当前与长远，对耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复耕地空间实行耕地保护“一张图”管控，是全省耕地保护的总纲，是全省国土空间规划必备的专项规划。

一、出台背景

2021年3月开始，在全国率先启动编制省市县耕地保护国土空间专项规划，将此作为落实习近平总书记关于耕地保护的系列论述和重要指示批示精神的湖南行动，为各级党委政府落实耕地保护党政同责提供纲领和准绳，是我省坚守耕地红线落实最严格耕地保护制度的重要抓手和有力举措。

一是中央有明确要求。近年来，党中央将耕地保护提到前所未有的战略高度，习近平总书记明确指出，粮食安全就是国之大者，18亿亩耕地必须实至名归，耕地保护任务和永久基本农田保护目标必须优先划定并带位置下达。

二是法规有具体规定。湖南省实施《土地管理法》办法明确要求编制并严格执行耕地保护专项规划；《专项规划》作为我省国土空间规划体系的必备的专项规划，是全省“四级三类”国土空间规划体系的重要组成部分，同时列入省政府常务会审定的8个专项规划之一，并明确作为国土空间总体规划审批的前置条件。

三是现实有迫切需求。统筹好耕地、林地、园地等农用地的空间关系，处理好耕地与生态保护红线、建设用地的空间关系，迫切需要加强源头管控，强化“一张图”管理。

二、《专项规划》的主要内容

《专项规划》包括前言和正文的12章49节。紧紧围绕党中央对新时期耕地保护“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”等重大要求，提出到2025年，基本形成具有湖南特色的全程一体化和数量、质量、生态和文化“四位一体”耕地保护利用体系；到2035年，全面构建任务明确、责任落实、措施有力的耕地保护机制，基本建成现代化、法治化的耕地保护体系。主要内容包括五个方面：

（一）确定核心指标。明确耕地保护目标、永久基本农田保护面积、永久基本农田储备区规模、补充耕地任务量、粮食播种面积、油菜种植面积和高标准农田建设任务7大指标，分别明确到2025年（近期）和2035年（远期）的目标值并分解到市州。其中，到2025年全省耕地保护目标不少于5431.71万亩，永久基本农田面积不少于4812万亩；到2035年全省耕地保护目标不少于5373.93万亩，永久基本农田面积不少于4804.69万亩，明确全省粮食播种面积不少于7150万亩，油菜种植面积不少于2280万亩，提出到2035年逐步将永久基本农田全部建设高标准农田。

（二）明确空间布局。《专项规划》注重空间统筹，统筹好耕地和林地、园地等其他农用地空间关系，特别是耕地和林地空间关系，确保恢复耕地、耕地后备资源、规划造林绿化空间、公益林优化调整等协调一致；按照“米袋子”优先、“菜篮子”调优、林果业上山原则，统筹好耕地用途与各类农业生产活动的关系，确保各类农业生产活动各得其所，相得益彰；按照良田净增加原则，统筹好耕地恢复与高标准农田建设、农村土地综合整治的关系，确保耕地数量稳定、质量提升、布局更优化。同时，统筹保护和保障，合理保障城镇发展和重点项目建设需求，为高质量发展提供要素保障。

（三）编制形成耕地保护“一张图”。《专项规划》将耕地保护各类空间统一到国土空间同一底板，形成耕地保护“一张图”。耕地保护“一张图”设置基础图层、管控图层、规划图层和特殊图层四类图层，重点加强对各类特殊耕地的管控，切实做到 “数、线、图”相一致，解决过去各类规划基础数据不一致、分类标准不统一、内容重叠冲突等突出问题。依托实景三维构建全省耕地保护“一张图”，既能直观、逼真的展示各类资源的立地条件和自然地理格局状况，既回答好明确耕地保哪里、占哪里、补哪里、恢复哪里、提升哪里，又做到实施、监督、考核、评价都在“一张图”上实现，真正做到以图找地、以图管地、以图定责。

（四）部署一批耕地保护重大工程。为解决省域内耕地后备资源分布区域和结构不平衡的问题，根据自然地理格局、资源禀赋情况和工作基础，《专项规划》部署一批高标准农田建设和土地整治、旱改水和恢复耕地等重大工程，并明确重大工程的实施规模、范围、主要措施和预期成效。

（五）构建耕地保护管控体系。以“田长制”为抓手，全面压实耕地保护和粮食安全责任；健全耕地保护综合监测体系，对耕地实行全流程闭环管理；深化耕地全生命周期管理，构建破解耕地“非农化”“非粮化 ”长效机制，推动构建保护更加有力、运行更加顺畅、管理更加高效、成效更加明显的耕地保护新格局。

三、规划解决的重大问题

（一）实现了全省耕地和永久基本农田全部带位置下达。《专项规划》通过构建核心指标体系，逐级分解规划目标任务，明确耕地保护责任主体，做到耕地保护有的放矢、精准发力。同时强化管控，将耕地和永久基本农田保护任务全部逐图斑带位置下达，结合“5+1”田长制责任体系建设，明晰每个行政村、每个网格的耕地保护范围和管控要求，把耕地保护工作真正延伸到“最后一公里”，守护好每一寸“饭碗田”。

（二）突出“量质并重”，明确逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。《专项规划》统筹《湖南省高标准农田建设规划（2021—2030年）》确定的目标任务与永久基本农田全部建成高标准农田新的目标任务，统筹已建成高标准农田和永久基本农田空间布局，明确规划期的建设思路、区域布局、重点建设内容等，确保实现到2025年全省规划累计建成高标准农田4298万亩，到2030年累计建成4643万亩；到2035年，将永久基本农田全部建成集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田。

（三）贯彻“以补定占”，将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理。《专项规划》明确在规划期改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，严格落实“占一补一、占水田补水田”。将全省457.10万亩耕地后备资源和887.98万亩可恢复资源在专项规划中落实到具体地块，从而在国土空间规划中解决未来一段时期内“将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理”的空间和资源保障问题。

（四）注重空间协调，实现将耕地保护各类空间落实到“一张图”。《专项规划》与林地保护利用规划等相关规划有效衔接，进一步统筹耕地、林地、园地和草地空间布局，重点解决处理好林耕空间矛盾问题，将各类空间都统一到国土空间同一底板，实现耕地保护“一张图”管控，解决过去各类规划基础数据不一致，分类标准不统一、内容重叠冲突等突出问题，实现了规划数据统一、规划用途明确。

（五）“山上”换“山下”，提出优化耕地布局的“湖南方案”。积极稳妥推进耕地“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下，果树苗木尽量上山上坡，实现“林果上山，耕地回家”，逐步优化耕地布局。同时，明确在优化耕地布局和整改复耕过程中，既要依法依规，又要实事求是，要充分考虑当地自然地理、农业生产条件，坚持大稳定、小调整，统筹优化农用地布局；要充分考虑耕地恢复的经济成本和社会成本，科学制定计划，合理把握节奏，分类、分区稳妥推进。要充分尊重农民意愿，根据实际情况适当给予经济补偿，并留出一定过渡期，坚决杜绝“简单化”“一刀切”。